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人民监督员制度法制化问题探析

来源: 沽源县长安网 2017-11-14 14:46:29
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  我国《宪法》第129条规定:“人民检察院是国家的法律监督机关”。因此,作为国家的法律监督机关,人民检察院具有刑事检控和法律监督双重职能,从实际情况来看,我国的检察工作受到了一些必要的监督和制约,这对于保障检察工作的顺利开展,对于保障司法公正发挥了必要的作用。但是,作为检察制度改革的重要内容和具体措施,人民监督员制度从试行到全面推行需要国家立法来加以明确规范。

  一、现行人民监督员制度存在的问题及其原因

  人民监督员制度的创设是人民检察机关不断改革和完善检察制度的重大措施,作为全新的制度创新,其不可避免地还存在着一些问题。

  (一)缺乏明确的法律支持。

  首先应当肯定人民监督员的试点和功能,有充分的法律原则根据,但无论在宪法,还是诉讼法、检察院组织法等法律中都找不到直接的规定尽管我国《宪法》、《人民检察院组织法》、《检察官法》等法律均规定人民检察院在工作中必须接受群众监督,如我国宪法第27条规定“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的建议和意见,接受人民的监督,努力为人民服务。”人民检察院组织法第7条规定“人民检察院在工作中必须坚持实事求是,贯彻执行群众路线,倾听群众意见,接受群众监督。”检察官法第8、条也规定“检察官接受人民群众监督。”但这些规定非常原财,并没有为人民监督员制度提供足够的法律支持,而且不具有可操作性。仅凭一个由最高人民检察院自行制定的内部规定而运作的人民监督员制度,其仅为司法机关的一项工作制度,与该制度应有的民主性质、制约功能不相称,与法治原则的要求有相当的距离。

  (二)人民监督员的选任方式存在缺陷。

  从人民监督员制度的具体操作来看,多数试点省份首批人民监督员的产生是由各机关、团体、企事业单位推荐,征得本人同意,报人大常委会批准或备案认可后,由检察长颁发证书。其中,“推荐”名不副实,在人民监督员的选任过程中首先是由检察机关确定在哪些部门产生一名监督员,然后由该单位和部门通知本人报送个人材料,经初步审查后即可确定。如此,人民监督员在产生上就有一个先天缺陷,即人民监督员是由检察机关聘任的,“指定”的色彩较浓,因而也就不可避免地会使人们产生检察机关“自己请人监督自己”的质疑。“监督的品格贵在独立,监督的独立性是实现监督基本职能的必要条件”。要想保证人民监督员制度的有效性、长期性和权威性,必须从源头上,即人民监督员的选任上保证其独立性。人民监督员只有独立于检察系统才能真正做到体外监督,不与人民监督员制度设立的初衷相悖。而且,从目前的实际操作看,人民监督员开展监督工作所需经费都是由各级检察院在其业务经费中列支,这极易使群众产生“花钱让人监督”的错觉。

  (三)监督程序设置不够合理。

  人民监督员对批准逮捕案件的监督属于事后监督,但对拟不起诉和拟撤销案件的监督为事中参与,同步监督。作为新增的程序,不可回避两个方面的问题:一是犯罪嫌疑人合法权利及时保护的问题。对检察机关拟撤销案件的,人民监督员实施监督,其审查的期限最长可以是15天,如果确属应该撤销的案件,犯罪嫌疑人的权力将受到侵害,特别是被羁押的犯罪嫌疑人,受到了不应该的羁押。对拟不起诉的犯罪嫌疑人,同样存在这一问题。不能不说,在设置人民监督员制度时过多关注该制度对检察机关自身执法行为的监督和制约,而没有更多考虑受该制度影响的相对人的权益。二是时限的冲突问题。最高检的规定表明,案件监督工作应当自人民监督员办公室收到材料之13起7日内进行完毕。重大复杂案件,案件监督期限可以延长至15日。但同时又强调人民检察院不得因人民监督员的监督而超过法定办案期限。假如重大复杂案件的监督期限确实需要15日而又因此超过法定办案期限,此种情况如何处理?如果为了不超过法定办案期限而缩短监督期限,就又可能影响监督质量。

  (四)监督意见没有确定性和强制力。

  关于人民监督员监督意见的效力,《规定》第25条规定“检察长或检查委员会应当分别根据职责权限,对人民监督员的表决意见和有关业务部门的一件进行审查,必要时可以听取人民监督员和有关检察业务部门的意见。审查后同意人民监督员意见的,有关检察业务部门应当执行;检察长不同意人民监督员表决意见的,应当提请检查委员会讨论;检查委员会不同意人民监督员表决意见的,应当依法作出决定。”第26条规定“监察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时,应当由人民监督员办公室向人民监督员作出说明。参加监督的多数人民监督员对检查委员会的决定有异议的,可以要求提请上一级人民检察院复核。复核工作由人民监督员办公室转交案件承办部门办理。上一级人民检察院应当及时复核并反馈结果。上一级人民检察院的决定,下级人民检察院应当执行。”上述规定表明,人民监督员监督意见的效力仅仅具有程序性的效力,如果检察长不同意人民监督员的表决意见的,就必须启动检查委员会讨论决定程序;参加监督的多数人民监督员对检查委员会的决定有异议的,还可以启动上一级人民检察院复核程序。另外,对案件处理的最终决定权仍然在监察机关。即只有检察长审查后同意的人民监督员意见,有关检察业务部门才应当执行;只有上一级人民检察院作出的决定,下级人民检察院才应当执行。很显然,人民监督员监督意见的这种程序性效力不足以构成对检察机关司法权滥用的有效制约。

  (五)人民监督员履职缺乏刚性的制度保障。

  1、人民监督员对案件的深入了解不够。人民监督员主要是听监察机关案件承办人对案件事实、证据、适用法律的情况汇报。不能保障人民监督员对案件事实、证据、适用法律有一个全面客观的了解。

  2、缺乏有效的权益保障措施。因其参与的是自侦案件的决策,此类案件的犯罪主体大多具有一定的身份和地位。人民监督员在拟作出影响这些涉案人员前途命运的决定时,往往也会考虑自己的人身、地位和财产安全。如果没有切实的保障措施,势必影响人民监督员的公正决策。

  3、经费来源规定不合理。按最高人民检察院的解释,办案经费是在各级检察机关业务经费中列支,纳入财政预算,由同级财政核拨。但这需要地方财政配套政策的支持,并且从被监督者处获取经费的这种做法,也不利于监督的公正。

  4、缺乏相应的奖惩机制。现有人民监督员多为兼职,当随机抽取人民监督员监督案件时,他们有可能以自己本职工作忙为由而不参加监督工作,从而使检察机关在确定人民监督员的人选时很被动,缺乏严肃性。同时,在任用人民监督员时,虽然考虑到了相应的政治素质和法律素质的要求,但是人民监督员也会因为主客观因素的干扰而失去公正的监督,单凭监督员个人的热情和内部自律很难保证监督意见的合法和公正。

  二、完善人民监督员制度的着力点

  (一)人民监督员制度法制化,主要是应该立即修改《刑事诉讼法》等法律或直接制定《人民监督员法》。

  目前,我们人民监督员执行职务的主要依据是最高人民检察院制定的《关于实行人民监督员制度的规定》(试行)和《关于进一步扩大人民监督员制度试点工作的方案》及一些地方制定的细则。虽然这些规定在目前人民监督员制度的试行过程中发挥了重要的作用,但随着目前形势的发展,上述这些规定,无论是从层级上还是具体操作上,都远远不能适应目前人民监督员制度实际施行的需要。可以从一下方面来解决人民监督员的法律缺位。

  1、迅速修改《刑事诉讼法》。本身我国刑事诉讼法第6条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼,必须依靠群众,必须以事实为根据,以法律为准绳。”这里明确规定司法机关进行刑事诉讼“必须依靠群众”,从原则上讲包括公民对检察机关进行诉讼活动的监督,在《刑事诉讼法》中作出可操作性的规定。刑事诉讼法是基本法、程序法,因此,符合宪法精神的人民监督员制度有关程序性的主要内容必须在该法中得到体现,以解决人民监督员制度的直接法律依据问题,这也是基本法与根本法相衔接的需要。所以将人民监督员制度写入《刑事诉讼法》有着坚实的理论依据。

  2、修改和完善《人民检察院组织法》和《检察官法》。人民检察院组织法第7条规定:“人民检察院在工作中必须坚持实事求是,贯彻执行群众路线,倾听群众意见,接受群众监督。”《检察官法》第8条还规定,检察官应当履行“接受法律监督和人民群众监督”的义务。这是法律分别对检察机关和检察官必须接受人民群众监督更为清楚、十分明确、极其具体的法律规定。所以,修改上述法律,将人民监督员制度植入其中,也使上述法律完善和协调。

  3、在条件成熟时制定《人民监督员法》,最终从法制化的层面全面规范和完善人民监督员制度。从国际上有些国家的类似作法,完全可以以资借鉴,如与我国该制度较为相似的日本检察审查会制度就是以国会通过的法律来规定的。日本国会于1848年7月12日颁布实施《检察审查会法》。借鉴这一经验,可由最高人民检察院在人民监督员制度日趋成熟的基础上,积累经验,创造条件,经过广泛论证,提出《人民监督员法》的法律草案,为全国人大常委会制定《人民监督员法》奠定基础。还有,如短期内还难于制定一部完整的法律,亦可在制定《人民监督员法》之前,由全国人大常委会(法制工作委员会)先行制定诸如《关于完善人民监督员制度的决定》等规定,既解决弥补人民监督员目前尚无具体法律支撑的缺憾,也解决了该项制度的有关规定的位阶,使之更具有刚性。

  4、根据我国社会全面发展的形势、政治文明建设的进程、民主法治的文明程度和公民的参政要求与法律意识的提高等情形,也可以在时机成熟时将人民监督员监督的范围扩大到所有的刑事案件并以法律的形式确立下来,为人民监督员制度的稳定实践和发展完善提供立法规范的保障,使这项人民群众的民主监督制度全方位地纳入法制化轨道。当然,这将涉及的法律层面众多而复杂,确是一项较为浩大的法律的立废改工程,尚需一定的时日,但笔者相信这一天的到来也不会久远。人民监督员经过了这几年的试行,该项制度的确立之初,确实有过众说纷纭,但经过近几年的具体试行,虽然目前还偶尔有一些异议之声,但无论是司法界还是理论界,绝大多数赞同要确立该项制度并要求逐步完善之,无疑已经成为共识。所以,将人民监督员制度以法律的形式固定下来,确实成了司法界的具体需要,也特别是成为了我们人民监督员参与监督活动的热望,望本人之拙作能为人民监督员的法律制度早日出台尽一微薄之力。

  (二)完善人民监督员制度在法律化的过程中,对人民监督员制度应从人民监督员的选任、权利义务、监督范围、效力和履职保障等方面进行完善。

  1、明确人民监督员任职条件。对于人民监督员的资格条件,应当从两个方面加以考虑:一是能够胜任对检察机关直接受理侦查案件的监督职责;二是能够充分地代表人民的意愿,即要有广泛的代表性。笔者认为,为保证监督工作的到位,应该规定一些限制条件作为人民监仔员任职资格的前置要求。人民监督员的资格可以参照人民代表资格和检察官资格条件提出,除修订后的《规定》中列举的5项条件外,特别是在政治思想方面,要为人正直、公道、正派、热爱检察工作,在当地群众中有较高的声誉,年龄上不仅要有下限,而且要有上限。上限以6O周岁为好。为监督案件的需要,人民监督员的文化程度应在大专以上,并要有相当的法律知识和其他专业知识。在限制条款上,应明确党委、政府及其组成部门的负责人,人大常委会组成人员,国家安全机关的现职人员,人民陪审员等不宜担任人民监督员,人大代表本身拥有法定监督权,因此担任人民监督员不宜过多。具体来说,人民监督员人选可由以下人员组成:一是具有法律专业知识的人员,比如法学教育工作者。二是法律实务工作者,如律师、司法行政工作人员等。三是纪检监察工作人员。四是基层群众工作机构人员,如工会、妇联、共青团等。由这些人员组成人民监督员,能对监督案件受到良好的法律和社会效果。

  2、完善人民监督员的选任程序。应确定由人大对人民监督员进行选任和管理。一是可以克服检察机关自己选人监督自己的弊端和不足,体现监督权国家赋予的性质。二是可以增强人民监督员的社会责任感和公信力。三是能够真正体现人民监督员的人民性和代表性。在具体程序上,可借鉴全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》中关于人民陪审员选任程序的规定,提请同级人大常委会确定。符合担任人民监督员条件的公民,可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向检察院推荐,或者本人提出申请,并由检察院检察长提请同级人大常委会任命。

  3、增强人民监督员的监督效力。从人民监督员制度本身所蕴含的通过司法民主、外部监督来纠正活防止检察机关司法权的滥用从而维护公平正义的司法公正性价值的角度来看,应赋予监督意见某种实体性的效力,以有效制约检察机关司法权的行使,避免其流于形式。为此,可采取以下措施:一是建立例选普查制度,即定期抽查不定数量的各类案件处断情况,扩大依职权发动监督的可能,以弥补没有设定当事人申请发动监督的不足。二是增强时候信息披露,除不适合公开外,可在专门性媒介中公开监督信息。重点披露人民监督与检察机关处断不一的案件信息,虽不追求改变个案终局性处断,但至少可提醒双方在群众监督下都要审慎行使职权。三是进一步细化规制人民监督员行使监督权时的责任,规范其行为,严肃其态度,使其作出的处断决议是深思熟虑的结果。

  4、建立人民监督员履职保障体系。保障人民监督员充分获取案件情况。检察机关要向人民监督员提供完整全面的综合资料方便人民监督员能够全面了解研究,使人民监督员能够全面了解案情,但由人民监督员对案件全部阅卷决定是否进行监督是不可能也是不必要的,因此检察机关可设立一名委派的工作人员,负责统一的了解、汇总群众和媒体来信来访、报案人的意见、检察机关转交的材料等,并进行初步的处理,再由人民监督员集体讨论具体案件是否启动监督程序。加强对人民监督员的安全保障和财政保障,严厉查处打击报复或者妨碍人民监督员履行职责的行为。还应建立人民监督员经费保障机制。人民监督员执行监督员职务期间,原工资、奖金及其他待遇不变,对于人民检察院为人民监督员在执行职务中所开支的培训费、交通费、住宿费、误工费等各项费用,均应由检察院列入业务经费预算中,由国家财政部门统一核拨。要保障人民监督员参与监督的时间和依照规定参加监督。检察机关要加强与人民监督员工作单位的协调,最大限度的保证人民监督员参与监督。任何单位和个人不得以任何理由予以限制和剥夺人民监督员监督权利的行使。

  5、加强人民监督员的学习和培训借鉴外国的先进做法与顺应司法实践的要求。我国立法可考虑规定在人民监督员正式参与监督工作之前,人民检察院应对其进行必要的法律培训。由于检察工作的特殊性和专业性,决定了人民监督员培训目标在设计、培训内容、组织形式等方面必须适应履行监督职责的实际需要。通过教育和训练,使人民监督员具有以下两方面的专业素质:具有良好的法律意识。担任人民监督员,不仅要掌握法律知识,而且要求具有良好的法律意识。掌握系统的刑事法律理论。具有较深厚的刑事法律理论功底是对人民监督员的直接要求。

  (沽源县人民检察院 齐九燕)

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责任编辑:孙波

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