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张家口市人民政府 关于规范推进政府和社会资本合作(PPP) 支持全市经济社会发展的实施意见

来源: 2017-09-12 16:29:50
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  张家口市人民政府

  关于规范推进政府和社会资本合作(PPP)

  支持全市经济社会发展的实施意见

  各县、区人民政府,各管理区管委会,经开区管委会,市政府各部门:

  为转变政府职能,完善政府投入及管理方式,进一步激发市场主体活力,引导和带动更多社会资本规范参与全市基础设施和公共服务领域建设,改革创新投融资模式,拓宽全市项目建设融资渠道,根据国家、省及我市推广政府和社会资本合作(PPP)模式有关政策要求,结合我市实际,制定如下实施意见:

  一、总体要求

  贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,以及中央、省委深化改革、全面建成小康社会的决策部署,特别是深入学习贯彻习近平总书记视察张家口重要讲话精神,以市十一次党代会精神为统揽,改革创新公共服务供给机制和投入方式,发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,引导和鼓励社会资本积极参与,为广大人民群众提供优质高效的公共服务。

  当前,我市面临推进京津冀协同发展、筹办2022年冬奥会和建设可再生能源示范区三大战略机遇,特别是围绕冬奥会筹办1个主攻方向和全市市政公用基础设施、农业基础设施、环境保护、造林绿化、交通基础设施、全域旅游发展、幸福产业(医疗、康养、教育、文化、体育)7个重点领域,大量基础设施和公共服务项目亟待落地实施,需要大量资金投入。全市各级各部门要进一步解放思想、群策群力,全面贯彻落实党中央、国务院决策部署,改革创新公共服务供给机制和投入方式,加强同社会资本、金融机构等的深度合作,加大政府引导资金投入力度,有效引进社会资本特别是民间资本积极参与投资建设,提高政府和社会资本合作模式的应用比例,提升公共产品质量。同时,也要充分发挥社会资本在融资、建设、运维中有效的管理方法和先进理念,培育经济发展新动能,实现全市经济社会协调发展,圆满交出“冬奥会筹办和本地发展”两份优异答卷。

  二、重点任务

  (一)规范操作流程

  1.强化项目识别。各行业主管部门在发起建设项目时,要严格界定项目性质,确保项目公共服务领域属性。按照《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》要求,同时开展项目PPP建设模式适宜性论证,论证结果和项目资金预算安排申请一并报送财政部门。财政部门会同行业主管部门,对潜在PPP项目进行评估筛选,确定备选项目后,制定项目年度开发计划,列入本级项目开发目录。现金流稳定、市场化程度较高、项目成熟度较好的新建项目,必须采用政府和社会资本合作(PPP)模式建设;对应采用PPP方式建设,而未采用的项目,财政将不予安排资金支持。

  2.优化实施方案。县(区)政府和相关行业主管部门要开拓思路,大力引导社会资本方公平竞争参与,充分运用社会资本方运营能力,深入挖掘项目潜在资源,最大限度设计好使用者付费环节,减少政府支出压力。切实发挥部门优势,实现资源共享共建,将使用者付费环节完善的项目,同其他项目综合配置打包,打造混合型项目,最大限度降低政府支出压力,形成最优PPP项目合作方案。

  3.扎实开展工作。县(区)政府和各行业主管部门要及时开展前期工作,尽早谋划今年及以后年度拟实施的PPP项目,规范完善相关资料。要严格甄别“伪PPP”项目,严禁通过“政府回购安排”、“明股实债”、“保底承诺”等方式进行变相举债,严禁项目公司债务向政府转移。同时,做到协作配合,各司其职,合力做好项目的建设规划设计、可行性研究报告、立项审批、实施方案和物有所值评价报告的编制等前期工作,合理谋划项目政府采购、部门预算编制申报、落地项目运营期间成本检测、项目绩效运行监控、绩效评价项目资产管理以及合作期满项目移交等项目全生命周期的具体管理工作,为后续工作开展打好基础。

  4.科学选择模式。鉴于目前大量项目亟待建设的实际,各县区政府和行业主管部门要在遵守相关政策法规的前提下,先期采用传统投融资模式进行项目准备和前期建设,待项目竣工决算后,以存量项目的形式,再行选择委托运营(O&M)、管理合同(MC)、转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)等模式吸引社会资本参与运营管理,减轻政府投融资压力。

  (二)建立资金保障引领机制

  1.强化预算保障。行业主管部门要根据预算管理要求,将PPP合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划,经财政部门审核汇总后,报本级人民政府审核,保障政府在项目全生命周期内的履约能力。对于政府性基金预算,可在符合政策方向和相关规定的前提下,统筹用于支持PPP项目。每一年度全部PPP项目需要预算安排的支出责任占一般公共预算支出比例不得超过10%。

  2.建立奖补机制。各级财政部门要将各县区、各部门推进政府和社会资本合作(PPP)工作情况,同财政转移支付分配和奖补资金安排挂钩,建立PPP项目奖补机制。要整合各类财政资金和专项转移支付的存量资金,建立PPP项目奖补资金,以奖补、贴息等形式,用于落地PPP项目建设资本金及前期工作补助。

  3.加大筹资力度。加大同中国PPP基金及省有关基金合作,争取项目支持,破解项目公司融资难问题。尽快组建市、县(区)政府股权投资PPP引导基金,支持本级PPP项目的规范实施、尽快落地。

  (三)完善运营维护管理机制

  1.择优选择合作伙伴。县(区)政府要依托政府采购信息平台,及时、充分向社会公布项目采购信息,综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力和信用状况等因素,依法择优选择诚实守信的合作伙伴。加强政府采购环节的监督管理,保证采购过程公平、公正、公开。

  2.严格项目合同管理。在订立具体合同过程中,财政部门会同行业主管部门,严格把控PPP项目“风险共担、利益共享”的基本内涵,针对性细化和完善相关合同内容,合理科学进行风险分配。重点关注项目的功能和绩效要求、付款和调整机制、争议解决程序、退出安排等合同关键环节,确保合同内容全面、规范、有效,最大限度地规避风险。

  3.完善PPP项目价格调整机制。物价部门要依据项目运行情况和绩效评价结果,健全公共服务定价调价机制,完善政府价格决策听证制度,广泛听取社会资本、公众和有关部门意见。及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息,提高定价调价的透明度。

  4.构建项目监管体系。各行业主管部门要以公平的原则来协调各相关主体之间的利益冲突,通过确定监管方式、制定监管标准、明确监管范围等构建完善的PPP项目监管体系,体现公众参与的公平公正性,满足公共项目监管机制良性发展和构建和谐社会的需求。

  (四)建立健全绩效考核机制

  1.建立健全考核体系。各行业主管部门及审计、财政要分别建立健全科学、合理的绩效考核体系,对PPP项目的工程质量、目标实现、责任风险分担、建设运营、资金运用、运营定价及调整、投融资方案、中长期财政补贴、公众满意度等内容开展绩效评价。

  2.开展全程跟踪绩效评价。市财政局将采取公开竞争的方式聘请专业第三方咨询机构,建立包括金融、法律、财会、资产评估等多领域专业人才的政府方专家顾问团队,在协助市政府及相关部门、单位开展项目识别、选择合作伙伴、谋划编制方案、把控设计合同的同时,对PPP项目全生命周期开展全过程跟踪绩效评价工作。各县区也要聘请高水平的顾问团队,为规范推进PPP项目实施提供智力支持。

  3.开展绩效运行监控。各级财政部门会同行业主管部门开展PPP项目绩效运行监控,对绩效目标运行情况进行跟踪管理和定期检查,确保阶段性目标与资金支付相匹配,开展中期绩效评估,最终促进实现项目绩效目标。

  (五)积极探索开展资产证券化试点工作

  各行业主管部门要解放思想、主动作为,加强项目资产证券化政策学习和研究,探索工作推进途径。要按照国家及有关部委开展PPP项目资产证券化试点有关工作的要求,从项目谋划阶段起,就积极探索通过资产证券化手段盘活PPP项目存量资产、优化融资结构,吸引更多的社会资本参与相关项目建设,并依托资产证券化的程序,进一步保障项目实施过程的规范化,促进项目全生命周期的健康稳定运行。

  三、保障措施

  (一)优化服务环境

  1.放宽市场准入。对待各类社会资本一视同仁,在国家确定的公共服务领域,打破行业垄断和市场壁垒,吸引社会资本参与,积极盘活社会资本存量,增强全市经济发展内生动力。

  2.简化审批流程。由财政、发改牵头,会同行政审批、规划、国土、物价、环保、等部门对政府和社会资本合作(PPP)项目实施方案进行联评联审,避免对已通过项目程序在后续规划选址、用地预审、项目立项等环节进行重复性审批,提高工作效率。

  3.简政放权释放市场主体潜力。对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目,已经依据《政府采购法》选定社会资本合作方的,合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的,按照《招标投标法实施条例》第九条规定,合作方可以不再进行招标。

  4.多种方式保障项目用地。对符合划拨用地目录的项目,可按划拨方式供地;不符合划拨用地目录的项目,以租赁方式取得土地使用权的,租金收入参照土地出让收入,纳入政府性基金预算管理;以作价出资或入股方式取得土地使用权的,应以县(区)政府作为出资人,制定作价出资或者入股方案,经县(区)政府批准后实施,减少因供地问题造成项目延期实施。

  (二)强化组织领导

  县(区)政府作为推进本级PPP工作的主体,要牵总负责协调相关部门对PPP工作定期研究、规范推进,结合经济社会以及城镇化发展的中长期规划,研究制定PPP项目的总体计划和实施步骤。定期组织相关部门、单位召开政府和社会资本合作(PPP)项目推进联席会议,提高政策把握和项目谋划水平,形成部门合力,及时解决项目实施中存在的困难和问题,加快项目推进落地。各县、区PPP项目推进落地情况,将纳入财政系统对县区的督导和考核内容,并同财政转移支付分配和市PPP奖补资金安排直接挂钩,重点倾斜于项目谋划实、方案设计巧、绩效考核严、落地速度快的县区。

  (三)制定实施计划

  各级行业主管部门要将目标任务要求,切实落实到直接责任领导、责任部门和责任人,扎实推进项目实施。各县、区要依据本级财政承受能力,优选稳定成熟、财力可支撑的PPP项目,制定项目实施计划,提交本级政府和人大审核,报市PPP领导小组备案;市直有关部门在做好项目谋划的同时,分口做好对县区的协调、督导,各县区每年要谋划实施不少于2个PPP项目,并将工作开展情况报市PPP领导小组。

  8月底前,各县区和市直有关部门、单位结合《政府和社会资本合作(PPP)项目部门责任分工》(见附表),将各部门、单位负责谋划的项目报市PPP领导小组办公室梳理汇总,上报市政府研究审定,分档分级列入PPP项目开发目录和财政部综合信息平台,统筹推进。

  附件:1.政府和社会资本合作(PPP)项目部门责任分工

  2. PPP项目全生命周期流程图

  张家口市人民政府

  2017年8月7日

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责任编辑:张超

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